农村征地格局期待“大手术”
工业化、城镇化过程中确实要占用一部分农村土地，但关键是如何规范化、如何尊重农民意愿和保障农民权利。让农民分享土地增值收益是下一步土地征收制度改革的一个重要方向
2011年12月27日，作为全年最后一个“压轴出场”的重要会议，中央农村工作会议在京开幕。
国务院总理温家宝在会议上阐述了在推进工业化城镇化进程中继续做好“三农”工作需要把握好的若干重大问题，而其中关于土地问题的若干表述成为学者和舆论最为关注的焦点。
“推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益”。
“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来做基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺”。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青、中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英在接受《中国新闻周刊》采访时都不约而同地表示：在保护“农民土地财产权利”的问题上，这是中央最明确的一次表态。
“这次讲话为什么要表述得这么明确，因为很多人在财产权这个问题上不这么看。”徐小青说。
“农民上楼”应区别对待
此次中央农村工作会议上，在谈到社会主义新农村建设时，温家宝指出：农村建设应保持农村的特点，不能把城镇的居民小区照搬到农村去，赶农民上楼。
自2010年以来，一场运动式的“农民上楼”风潮，引发了空前的关注。各地的普遍模式是：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩，这项政策被地方政府曲解成为以地生财的新途径。
自2011年4月以来，国土资源部连续多次下发通知，要求各地国土资源主管部门展开全面的自查自纠。2011年12月28日，国土资源部再次发布通知，要求各地严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，坚持项目管理、封闭运行，凡集体组织和农民不同意的，不得强行开展，严禁强拆强建、强迫农民住高楼。
尽管中央三令五申，但农民被“赶上楼”的现象在各地依然此起彼伏。近日又有媒体报道，山东省沂水县高桥镇闫家宅村在进行旧村改造过程中，违背农民意愿。原来的住宅荡然无存，新建的楼房却不能居住，在寒冬时节农民只能住在猪圈里。
而在著名的“三农”问题研究者、河北大学中国乡村建设研究中心主任李昌平看来，“撤村并居”是农民适应农村巨大变迁和科学发展农村社会事业的理性选择。
李昌平认为，新农村建设的一个困境是农村的公共服务难和基础设施建设难，主要原因是农民居住过于分散。更大的问题是30年后，乡镇、集镇以下居住的农民可能只有2亿～3亿人。现在的新农村建设，必须适应这个趋势，超前规划，将有限的公共资源集中用于中心村建设，以避免新农村建设的巨大浪费。
针对目前关于“撤村并居”的批评声音，李昌平分析说：“整体推进‘农民上楼’，由于主体往往不是农民集体，而是开发商和政府，农民的利益受损或内部差异太大，势必会遭致部分农户的抱怨和反对。如果是农民共同体自主搞‘农民上楼’，往往不会发展‘对抗性’矛盾，农民的利益也会最大化”。
对于农民是否应该上楼，党国英则表示应该区别对待：专业农户不适合集中居住，世界发达农业国家皆是如此；还在游移不定、没有决定是否要做专业农户的，政府应该等一等，不能着急。
“但实际上，很多地方政府确实没有这样的意识，倾向于‘一刀切’。”党国英对《中国新闻周刊》说，“一个村庄拆掉三分之一甚至三分之二来复垦都行，为什么要全部拆掉呢？就算要拆，也要考虑专业农户分散经营的需要”。
征地问题不能靠投票解决
“目前的很多农村问题都有一个共性：公共领域过大，把本该属于私人领域的一些问题放在公共领域之下，按照公共领域的原则去处理。”党国英告诉《中国新闻周刊》，现在最荒唐之处在于：在私人领域推行民主制，例如，在农村征地问题上要求“少数服从多数”。
近日，广东佛山就发生了“钉子户遭乡亲围殴逼迁”一事。2011年12月，佛山禅城区南村16名不愿签署土地补偿协议的村民，不仅遭到了同村乡亲的“围攻”和逼迁，房屋也被强拆。事件起因在于南村村集体投票将村内集体土地转为国有土地，并将项目地块挂牌交易。大部分村民已经迁出房屋，只有16户村民因补偿问题不愿意签房屋拆迁协议，导致土地协议推迟。
针对近年来土地利益纠纷问题的高发态势，为明确集体土地与国有土地、集体土地内部的各项所有权和使用权界限，早在2010年，国务院就发文要求“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。”此后，国土资源部又多次下发指导意见，加快农村集体土地的登记确权工作。
但在党国英看来，基础性工作例如产权制度的建设，要十分小心慎重，“有的地方开始对承包地确权，这是在执行中央文件时扩大化了。在基本平等没有解决的情况下进行承包地确权，会产生很多后果和问题。”
李昌平对《中国新闻周刊》表示：“确权是必要的，首先要确定所有权，其次要确定承包权等，但不可以把承包权确定为所有权，否则会造成极大不公和许许多多的矛盾。”
在李昌平看来，土地确权并不能解决所有问题，土地矛盾也不会因此彻底消失，“中国农村的地权一直都是明确的，因为某些地方政府和社会强势群体想浑水摸鱼，地权才由清晰变成了不明晰。如果农民高度分化，强势群体为所欲为，法律就是一牌坊。”
“保障农民的土地财产权，不是唯一的方法，但一定是一个基础性的方法。”党国英认为，在保证农民对土地“话语权”的基础上，通过信息透明和程序公开避免暗箱操作，就能最大程度的让农民分享土地的增值收益。“至于土地增值收益多少算合理，在信息透明的前提下，只要农民愿意就算合理。政府更不应该在其中做‘二道贩子’，应该让农民直接面对开发商。”
让农民分享收益是改革方向
在此次中央农村工作会议上，温家宝总理在讲话中明确指出：要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。
“原来的征地主要是为了拿地。现在就要更多的考虑，在拿地的过程中，要强调整体的规划，在制度设计上要考虑农民财产权利的保护问题。”徐小青告诉《中国新闻周刊》，让农民分享土地增值收益是下一步土地征收制度改革的一个重要方向，“工业化、城镇化过程中确实要占用一部分农村土地，但关键是如何规范化、如何尊重农民意愿和保障农民权利。”
“即使是为农民好的事情，也要尊重农民意愿”，对于温家宝总理在此次会议上的表态，李昌平认为，在现实中，由于没有尊重农民意愿而把好事办坏的例子不胜枚举，“例如，稳定土地承包关系是好事，但由于没有充分尊重农民意见，一刀切地搞了‘生不增地，死不减地’和‘有地就有补贴、无地无补贴’的政策，就造成了极大的‘不公平’，还导致了土地规模经营和合作社经营难以实现。再如，‘集中居住’本来也是好事，但剥夺了农民的主体性，往往导致农民被剥夺。”
“土地征走以后，土地将来的增值收益就跟农民没关系了，就把原来土地财产的所有者甩出经济增长的过程之外了。现在的目标是同地、同权、同价，进入城乡统一的建设用地市场。”徐小青告诉《中国新闻周刊》，在土地承包经营权的流转、宅基地使用权的出让、村庄整治、土地整理和非农建设用地进入市场等各个领域，都要充分尊重农民的意愿，“工业化、城镇化、农业现代化要同步推进，但这是一个缓慢的历史过程，不能为了盲目推进而强迫农民。”
“当前城市化过程中，最值得反思的一个问题是，政府部门始终把城市化进程视为由政府主导的行为，应该要转化为以市场和利益为主导的过程。”党国英向《中国新闻周刊》表示，政府的作用在于加强规划，而不能把“城市化”当成“捞钱”的手段，“‘土地财政’并非一无是处，不是完全不能搞，但不能以此作为目的，更不能侵害农民利益”。(
