【基本案情】
原 告 某纸业股份有限公司
被 告 某市人事劳动保障局
第三人 冯某某，系某纸业股份有限公司职工
2005年3月29日下午19时01分，冯某某从公司加班后，无证驾驶无牌照摩托车回家途中，与酒后驾驶摩托车的俞某某相撞，造成冯某某左侧股前中上段骨折，左侧髌骨骨折，俞某某经抢救无效死亡。后交警部门认定，冯某某无证驾驶无牌照摩托车，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第八条、第十九条、第三十八条的规定，应对该起交通事故负次要责任。事故发生后，冯某某的亲属向被告提出工伤认定申请。2005年8月30日被告作出281号《工伤认定决定书》，认定冯某某所受的事故伤害为工伤。原告对该认定书不服，向自治区劳动和社会保障厅申请行政复议，后自治区劳动和社会保障厅维持了281号《工伤认定决定书》。在法定期限内原告又向城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销281号《工伤认定决定书》。一审法院以被告对冯某某的工伤认定过程中程序违法为由，判决撤销了281号《工伤认定决定书》。随后，被告又作出了029号《工伤认定决定书》，重新确认冯某某的伤情为工伤。原告对029号《工伤认定决定书》不服，又向市人民政府提出行政复议申请，市人民政府又维持了029号《工伤认定决定书》。原告不服市人民政府的行政复议决定，于2006年9月7日向城区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销029号《工伤认定决定书》。
【审理情况】
一审法院审理后认为：冯某某在下班途中遭受机动车事故侵害，符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定，应当认定为工伤。被告对冯某某作出的工伤认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判决维持了029号《工伤认定决定书》。一审宣判后，被告不服，向市中级人民法院提出上诉。
二审法院审理后认为：第三人冯某某下班途中因交通事故遭受人身损害虽是客观事实，但该损害是因冯某某无证驾驶无牌照摩托车所致，其对此事故负次要责任。《治安管理处罚条例》第二十七条(二)项和(七)项分别规定，“无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的”、“驾驶未经交通管理部门检验和批准行驶的机动车辆的”行为，均属违反治安管理的行为。依据《工伤保险条例》第十六条(一)项：“因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤或视同工伤”。因此，被告作出的029号《工伤认定决定书》适用法律错误，应予撤销。一审判决适用法律错误，应予纠正。据此，判决撤销被告作出的029号《工伤认定决定书》。
【争议焦点】
本案在诉讼中，各方当事人对第三人冯某某无证驾驶摩托车致交通事故发生的事实均无异议，但对第三人冯某某的伤害是否构成工伤存在分歧。原告认为，依据《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定和《治安管理处罚法》第二十七条(二)项、(七)项的规定，因违反治安管理伤亡的，不能认定为工伤或视同工伤。本案中交警部门的《交通事故责任认定书》已经认定了第三人无证驾驶摩托车的行为违反治安管理处罚条例，因此认为第三人的伤害不应认定为工伤。被告和第三人认为交警部门的《交通事故责任认定书》虽然认定第三人冯某某无证驾驶摩托车违反了《道路交通安全法》，并对事故双方的过错责任进行了划分，但是并不能因此认定第三人冯某某违反了《治安管理处罚法》。对第三人冯某某无证驾驶摩托车违反治安管理行为的认定应依据公安机关作出的《治安管理处罚决定书》予以认定。本案中，公安机关并未对第三人冯某某无证驾驶摩托车的行为作出相应的治安管理处罚决定。因此，第三人冯某某无证驾驶摩托车的行为不能认定为违反治安管理条例的行为。退而言之，即使第三人冯某某无证驾驶摩托车的行为确实违反了治安管理条例，对该违法行为的认定也应由公安机关在相关的处罚决定书中认定，交警部门的责任认定书仅是对该交通事故中民事侵权事实责任承担的认定，交警部门的《交通事故责任认定书》不能代替公安机关的处罚决定书。因此，本案中第三人冯某某无证驾驶摩托车的行为不能认定为违反治安管理的行为，对其在交通事故中所受损伤应认定为工伤。
据此，本案争议的焦点是：第一，公安机关作出治安管理处罚决定是否是认定工伤的必经程序?第二，交警部门作出的交通事故责任认定书能否作为冯某某违反治安管理规定的依据?
【法理评析】
针对第一个争议的焦点问题，应结合相关法律规定进行分析。《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定，“因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤或视同工伤”。《治安管理处罚法》第二十七条(二)项和(七)项分别规定，“无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的”、“驾驶未经交通管理部门检验和批准行驶的机动车辆的”行为，均属违反治安管理的行为。上述法律规定仅是例举规定了不得认定工伤的条件和违反治安管理的情形，并无公安机关的处罚决定书是认定行为人违反治安管理行为的前置程序的相关规定。另外，《治安管理处罚法》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局或者相当于县一级的公安机关裁决”，其他部门均无权肯定和认定。该条规定也明确对违反治安管理行为的处罚由公安机关专属裁决，亦未具体规定公安机关的处罚决定书是认定行为人违反治安管理行为的前置程序。因此，本案被告人和第三人关于公安机关的处罚决定书是认定行为人违反治安管理行为的前置程序的抗辩理由法律依据不足，明显不能成立。
对于第二个焦点问题，即交警部门作出的交通事故责任认定书能否作为冯某某违反治安管理规定的依据，可以从交通事故认定书的性质分析上得出结论。作为一种多发性法律事件，交通事故发生后，往往牵涉到行政处罚和民事侵权赔偿等法律行为，作为公安部门行政执法行为的产物，交通事故责任认定书在不同的法律关系中其性质、作用是不同的。一方面，在民事侵权诉讼(包括工伤)责任承担上，交通事故责任认定书通常是作为证据使用，单纯从民事诉讼证据的构成要素分析，交通事故责任认定书是由法定机关对交通事故发生的事实、责任承担等进行固定，完全符合证据的真实性、合法性、关联性，其在民事侵权法律关系中作为证据使用应无疑问。另一方面，在公安机关对违反交通管理行为进行行政处罚程序中，交警部门的交通事故责任认定书则仅是公安机关作出治安管理处罚行政行为的一部分(或者说是取证阶段)，该责任认定书只是认定行政相对人是否违反交通管理的事实证据，不是具体行政行为。因此，我国理论界和司法实务界普遍认为，交通事故责任认定书虽属公安交警部门依职权作出的单方行为，但其不是具体行政行为，只是行政诉讼证据。同时，因交通事故责任认定书本身具有行政属性，具有高度的公信力，又不同于一般的诉讼证据，其证明力强于一般证据。针对本案，交通事故责任认定书在认定相关行为人是否违反交通管理法规的同时，已经向社会公众明示了相关行为人是否违反了《治安管理处罚法》的相关规定，其完全能够作为认定肇事方是否违反治安管理规定的依据。因此，在公安机关对相关行为人治安处罚失位的情况下，人民法院完全能够依据交通事故责任认定书来确认第三人冯某某能否被认定为工伤。
