“目前修改民诉法的工作已经启动。”全国人大常委会法工委民法室副主任扈纪华近日就我国民法、民事诉讼法的立法进程与展望,接受记者采访时透露。
扈纪华介绍,民事立法包括实体法和程序法。在民事实体法方面,我国先后制定了民法通则、合同法、物权法、著作权法、商标法、专利法、婚姻法、收养法、继承法、侵权责任法、涉外民事关系的法律适用法等法律,在行政法、社会法等法律中,对民事关系也作出了一些规范,形成了以民法通则为基干,以具体法律为支撑的民事实体法。在民事程序方面,先后制定了民事诉讼法、仲裁法、海事诉讼法、人民调解法等法律。
民法通则通过前曾有过争论
新中国成立后民法通则制定之前,我国进行过民法起草工作,但因多种原因而中断。
“民法起草的中断,除了经济社会的客观条件和其他原因外,主观意识上的一个重要问题就是对商品经济如何认识。”扈纪华说。
1979年,粉碎“四人帮”后,立法机关开始民法的起草工作。但当时制定一部完整的民法典条件还不成熟,因此便采取化整为零的办法,先将那些急需的、比较成熟的部分制定单行法,如1980年制定婚姻法、1982年制定商标法、1984年制定专利法、1985年制定继承法。
1986年,我国制定了民法通则,这是国家的一部民事基本法律。扈纪华透露,当时,对民法通则关于调整社会主义商品经济关系的规定争论得非常激烈。一些批评意见认为,民法通则的制定与党和国家在经济立法上的方针和部署并不协调一致,在民法通则起草过程中以及关于草案的说明中,不提党中央提出的建立经济法体系这一当前立法工作中的主要目标和中心任务,将给经济法体系这一门新兴的法律部门和法律科学造成混乱,对经济建设、法律和法学建设(其中也包括民法)都是不利的。认为现在制定民法通则是不适宜的。
彭真同志为此专门召开委员长会议,把一些专家对制定民法通则的意见印发各位副委员长讨论。彭真同志在会上明确指出:“关于民法的调整范围,民法通则草案第二条规定了是平等主体之间的财产关系和人身关系。第三条规定,当事人在民事活动中的地位平等。第四条规定,应当遵循自愿、公平、等价有偿的原则。第三条、第四条是对第二条的补充。民法只能这么搞,管平等主体关系,没有包括领导关系、隶属关系,即纵向的经济关系。”委员长会议表示同意彭真同志的意见。民法通则在经过争论后,在全国人大会议上顺利通过。
民事的基本法律已相继出台
为进一步完善民事法律制度,受委员长会议的委托,2002年,全国人大常委会法制工作委员会在已有民事法律的基础上,形成了共有9编1209条的民法草案。
民法草案提交初审后,不少常委会组成人员以及有关方面认为,民法涉及面广,内容复杂,一并研究修改历时较长,以分编审议通过为宜,当前应抓紧制定物权法。
根据常委会组成人员的意见,十届全国人大常委会立法规划列入了民法草案中的物权法、侵权责任法和涉外民事关系法律适用法。
“物权法历经两届人大八次会议审议通过。”扈纪华说,物权法是一部明确物的归属,保护物权,充分发挥物的效用,维护社会主义市场经济秩序,维护国家基本经济制度,关系人民群众切身利益,规范财产关系的民事基本法律,是一部政治性、政策性和专业性很强的法律。
继物权法之后,民法草案中的侵权责任法和涉外民事关系法律适用法又分别于2009年12月和2010年10月经十一届全国人大常委会第十二次会议和第十七次会议审议通过。
关于民法草案中的人格权法的制定问题,扈纪华介绍,法工委曾与人民大学一起于2008年和2010年10月召开过两次国际研讨会,学术界对于是否单独制定人格权法存在不同意见,有的主张单独制定；有的主张在民法的民事主体部分规定人格权的内容即可,不必单独立法。这一问题还需进一步研究。
民诉法适用经济审理有过争论
“在民事立法方面,我们是先制定的程序法,1982年制定民事诉讼法(试行)时,许多民事方面的实体法还没有制定。”扈纪华介绍,有人主张先制定实体法,然后才能制定程序法。之所以没有这样做,是因为实体法比较复杂,不是短期内就能够制定出来的。在实际生活中,存在着大量的民事纠纷,法院进行审理时需要有程序方面的规定,并且我们对民事审判工作有一定的经验,所以就先制定了民事诉讼法(试行)。
“民事诉讼法是国家的重要基本法律。”扈纪华介绍,1982年3月,五届全国人大常委会第二十二次会议,根据大会的授权,通过了民事诉讼法(试行),于当年10月1日起试行。1991年4月9日,七届全国人大四次会议通过了民事诉讼法。这部法律是在1982年民事诉讼法(试行)的基础上补充修改而成的。
在这次修订中,对于民事诉讼法是否适用于经济审理有较大争论,一种意见认为,民事诉讼法对审理经济案件不适用,主张专门制定一部经济诉讼法；另一种意见认为,民事诉讼法对经济案件原则上是适用的,可以对审理经济案件的一些问题加以补充,不必单独制定经济诉讼法。经研究,立法机关采纳了第二种意见。
民诉法实施16年后的2007年,我国对民诉法进行了部分修改。扈纪华介绍,那次修改主要包括审判监督程序、执行程序等方面内容。
民诉法修改涉及八方面问题
“2007年对民诉法的修改仅是部分修改。”扈纪华介绍,当时全国人大代表和有关方面还提出了一些其他意见,如一审普通程序、简易程序、二审程序、公益诉讼制度、证据制度、检察监督、调解制度等都有所涉及。
扈纪华介绍,目前启动的民事诉讼法修改涉及的问题较多,主要问题包括:
一是民诉法中的简易程序和小额诉讼程序。现行民诉法对简易程序规定的非常简单,只有5条,按民诉法规定,民事审判适用普通程序原则,而简易程序属于有限的适用,但目前中国案多人少的矛盾突出,司法实践中,50%至80%案件基层法院都在适用简易程序,现在有人提出要对简易程序作出更加具体的规定。此外,有人提出一些标的额较小的案件是否适用比简易程序更简的制度,对小额诉讼是否可以在较短的期限内适用一审终审、一次庭审当庭宣判等特殊程序。我们需要研究是否要建立小额诉讼制度,是否赋予当事人程序选择权、小额诉讼的适用范围、审级、程序、如何向普通程序转变的程序以及如何规定对当事人的救济程序等问题。
二是关于民事诉讼中的证据制度。现行民诉法268条只有12条对证据问题作了规定,这些规定显然是不能适用司法实践需要的。关于调查收集证据问题我们国家规定的是法院依职权调查与当事人自行收集证据并举的制度,关于法院是否介入证据调查一直存在争议,有人认为法院介入打破了双方当事人平等地位的平衡；也有人认为,如果法院不介入调查,有些证据材料当事人拿不到,如银行、工商、税务等有关部门掌握的相关证据,当事人收集有困难。要不要赋予律师在调查证据中的权利,给多大的权利等。此外,关于举证时限、证据的审核和认定、举证妨碍的措施、鉴定结论等相关问题都需要研究。
三是关于审前程序问题。目前有的法院在进行审前程序的探索试点工作,有的提出应当规定一个独立的审前程序,这个程序包括送达诉讼文书,对管辖、诉讼主体资格等程序问题的审查,行使释明权,进行审前调解的,进行繁简分流等。有的人认为审前程序不应当是一个独立的程序,主要是将审前准备程序细化的问题,现在反映的问题是法院内部的分工问题。这里需要研究的问题是人民法院受理案件后有哪些工作应当在审理前完成,与审前准备程序的证据交换、争点整理等程序的关系等。
四是检察监督问题。检察院监督民事诉讼是中国的一个具有特色的制度。现行民诉法规定对发生法律效力的判决裁定的监督,即事后监督。现在有的提出,为了保证案件的公正审理,应当把检察监督扩展到事前和事中以及执行过程中,如司法实践中出现的不予立案也不给当事人裁定的问题,审判中当事人对管辖异议、对回避申请等程序问题,执行中的执行乱等问题需要监督。这里涉及理论与实践问题,分歧较大,需要进一步研究、沟通取得共识。
五是公益诉讼问题。公益诉讼也是多年来人大代表、有关部门和社会上关注的问题。如消费者权益的保护、环境污染的问题等,这些涉及到大众、国家的利益,谁来诉?尤其是对环境的破坏,光靠行政的、刑事的管理和处罚是不是就可以了,公益诉讼谁提起,诉权请求权应该包括哪些,是停止侵害还是对以前的侵害行为也要求赔偿,如何对众多的不确定主体赔偿等,公益诉讼需要研究的问题也很多。
六是诉讼外调解协议的司法确认问题。调解在中国有着深远的历史传统的,现在诉讼外有行政机关的调解、人民调解、商事调解以及法院立案前的调解,诉讼外的人民调解一般是由一些德高望重的人居中调解解决民间纠纷。诉讼外调解达成协议后具有何种效力?人民调解法规定了确认程序,除此这外,其他调解没有明确的法律规定。如承包法规定的调解、劳动争议纠纷、商事调解等,院外调解履行的没问题,如果不履行的到法院确认或者诉讼如何衔接需要在法律中作出规定。
七是再审问题。目前我们国家启动再审一是检察院抗诉,二是法院依职权再审,三是当事人申诉申请再审。有的人提出法院依职权提起再审是否还应当保留,对检察院提起抗诉再审及抗诉的事由要不要有一定的限制,公权力机构介入私权利是否合适,是不是只对涉及公共利益、社会秩序的提起抗诉；有的提出需要对向哪级法院提起再审的级别问题、再审的次数问题是不是要有限制性规定、再审是否应当规定特定的审理程序等进行研究。
八是执行程序问题。有人提出执行要单独立法,各国有不同的立法例。此中,对执行中异议的审查和救济问题,是重新起诉还是在执行中纠正,执行中被执行人的财产不足以偿还全部债权人债务又不能用破产程序解决时,是按比例还是按顺序分配,与破产的区别与衔接,执行中的拍卖主体、拍卖程序等都是需要研究的。
“除了以上问题,民事诉讼法的修改还有许多问题如送达问题、恶意或虚假诉讼等都是在民诉法修改中需要研究的。”扈纪华透露,目前民诉法的修改调研和征求有关方面意见工作正在抓紧进行中。
