【案情】
原告王某系某镇蔬菜一村村民，1997年菜一村委会将某镇蔬菜一村的23.44亩土地承包给原告王某耕种。1999年被告某镇人民政府为原告颁发了第76号农村土地承包经营权证书。该证书载明：承包户主王某、承包面积23.44亩、承包期限30年、自1999年1月至2029年12月；地块名称棚室地；地块位置某县房地产管理局东侧。2008年6月14日菜一村委会向被告某镇人民政府提出书面申请，要求被告某镇人民政府撤销原告王某持有的76号农村土地承包经营权证。被告某镇人民政府调取了原告王某的农村土地承包经营权证和2001年签订的农村合作经济土地承包合同书。被告某镇人民政府于2008年11月3日向原告王某送达了行政告知书，告知原告王某在收到行政告知书之日起5日内，将原告王某持有的农村土地承包经营权证正本交回，并告知原告王某有申请听证的权利和提供相关证据的权利。2009年1月4日被告某镇人民政府作出注销决定并送达给原告王某。原告王某对注销决定不服向某县人民政府提出行政复议申请，某县人民政府维持了被告某镇人民政府作出的注销决定。原告王某不服向某县人民法院提起行政诉讼，要求撤销某镇人民政府作出的关于注销王某持有的土地承包经营权证书的决定。
【评析】
本案所涉的关键问题是：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（下称《管理办法》）第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交出农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”本案中原告王某的土地承包经营权证书是被告某镇人民政府发的，某镇人民政府是否有权对原告王某的土地承包经营权证作出注销决定。
一种意见认为，本案被告某镇政府根据中办发（1997）第16号文件规定向某镇的农户颁发土地承包经营权证，并且该证一直延用至今，没有换发过。且本案的发生并不是特例，有的地方从来都没有为农户颁发过农村土地承包经营权证，有的地方农户手中持有的农村土地承包经营权证是由乡（镇）人民政府颁发，但一直未换发过。根据《管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交出农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”所以本案原告王某的农村土地承包经营权证是镇政府发的，镇政府就是二十一条指的原发证机关。因此镇政府也就有权对原告王某的土地承包经营权证作出注销决定。
另一种意见认为，2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，由县级以上人民政府向承包方颁发农村土地承包经营权证，确认土地承包经营权。乡（镇）人民政府对因土地承包经营发生的纠纷，具有调解职能。2004年1月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。《管理办法》第七条和第八条对乡（镇）人民政府在颁发农村土地承包经营权证的过程中享有的审查职权也作了明确的规定。《管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交出农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”根据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定和《管理办法》第四条、第七条及第八条的规定，《管理办法》第二十一条中的“原发证机关”的涵义应为具有法定颁发农村土地承包经营权证职权的县级以上地方人民政府，并不包括乡（镇）人民政府。乡（镇）人民政府在1999年根据中共中央办公厅和国务院办公厅下达的中办发（1997）第16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》的精神，向农户颁发农村土地承包经营权证，符合当时的政策性规定，但《管理办法》施行后，乡（镇）人民政府已不具有颁发农村土地承包经营权证的职权。因此，被告某镇人民政府并不是《管理办法》第二十一条规定所指的“原发证机关”，不具有注销农村土地承包经营权证的法定职权。综上所述，被告某镇人民政府作出的注销决定属于超越职权。
某县人民法院采纳了第二种意见。
（作者单位：江苏省镇江市丹徒区人民法院）
